养老备忘录系列(四):养老改革新目标——二十届三中全会的政策关键词平安证券2024-07-23.pdf
摘要:7月18日,中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称“新《决定》”),针对养老相关领域中的突出问题进行了系统性安排。平安观点:《决定》对中国养老保障体系所面临的突出问题进行了系统性安排2022年8月,全国人大常委会专题调研组发布了《关于实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业高质量发展情况的调研报告》(以下简称《报告》),对中国应对人口老龄化所面临的问题进行了全面的梳理。为解决《报告》中的突出问题,新《决定》一方面筛选并整合了现有政策中的相关内容,另一方面又新提出了一些政策目标。按照覆盖领域,大致可分为“养老保险体系”和“银发经济”两个部分。与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称“老《决定》”)相比,新《决定》的重点有显著变化。“养老保险体系”部分:更加强调可持续性及各类养老保险的定位2013年的十八届三中全会同时强调了养老保险的公平和可持续性。随着相关改革的不断深入,基本养老保险的公平性问题得到了改善,剩余问题与可持续性相互交织。因此,新《决定》对可持续性着墨更多。此外,随着基本养老保险制度的完善,新《决定》还对非基本养老险提出了新目标。1)可持续性方面主要包含三个相互交织的内容:完善基本养老保险将全国统筹制度、健全全国社保基金保值增值体系,以及健全待遇调整机制。整体思路与2022年党的二十大报告基本一致,边际变化不大。我们认为,筹资和待遇统一是可持续性改革的重点。全国统筹,是通过全国互济提升基本养老险运行效率的主要手段。当前,中国已经在企业职工基本养老保险中推行“上缴下拨”式的全国统筹,但由于各地城乡居民基本养老保险的制度设计还存在一定区别,全国统筹尚未实施。统一的筹资、待遇机制和服务平台,是进一步完善全国统筹的前置条件。无论从可持续性还是公平性上来讲,都是未来一段时间基本养老保险改革的最大重点。2)公平性方面主要包括两方面内容:提升城乡居民基本养老保险待遇水平,以及参保与户籍制度分离。此前,这两项改革内容主要散落于由国务院各部门的部门规章中。此次纳入新《决定》,属于效力位阶的提升。我们认为,参保与户籍制度的分离是公平性改革的重点。公平性改革的主要目的,除缓解收入差距问题外,还包括降低劳动力要素流动壁垒、提升资源配置效率。提升城乡居民基本养老保险基础养老金,也是为了弥合两类基本养老险待遇差距,促进劳动力在不同就业环境之中自由流动。参保与户籍制度分离,可以降低东、中、西部人员流动壁垒,从而对就业环境流动起到帮助作用。3)非基本养老保险方面:强调多层次、多支柱养老保险体系的定位,并提出扩大年金制度的覆盖范围、推行个人养老金制度,发挥各类商业保险补充保障作用。前者延续了2022年党的二十大报告中的提法,只是通过将“发展”改为“加快发展”,强调紧迫性。后者属于新提法,进一步明确了年金、个人养老金和商业险的定位。我们认为,企业年金和个人养老金的定位有所提升。“多层次”与“多支柱”相比,更加强调养老保险需求侧的定位问题。《决定》将个人养老金置于各类商业养老保险之前,实际是希望优先通过政策推行、运行规范的个人养老金来满足居民的个性化养老资金需求,进而避免一些商业险中的不规范问题。当前,个人养老金的运行不尽如人意,主要是由于税惠力度偏低、不能对冲居民的流动性偏好。我们认为,未来个人养老金的缴费上限、税惠力度都有着扩大的可能。“银发经济”部分:地位提升,长护险再受政策关注、老年人劳动参与首次被强调此前,老《决定》对非社会保障体系相关的内容涉及较少。与之相比,新《决定》则突出强调了养老事业和产业的发展,以及老年人劳动参与的相关问题。我们将二者视为“银发经济”的核心组成部分,并认为这实际是银发经济在政策体系中的进一步地位提升。1)养老产业和事业方面,新《决定》主要是对此前各类法律、党内法规制度、行政法规中的政策目标进行了整理,基本延续了相关政策安排。我们认为,养老产业和事业方面最值得关注的内容有二:一是新《决定》提出要“完善发展养老事业和养老产业政策机制”,首次以政策的“机制”视角纳入决策;二是长护险再次受到关注,用词也从“十三五规划”的“探索建立”和“十四五规划”的“稳步建立”,变为了“加快建立”。从世界各国的经验来看,养老事业和产业发展所面临的困境,大多源自老年人支付意愿不足、消费能力偏弱。因此,其发展通常需要再分配或互济机制提供资金支持。未来一段时间,以资金为核心的改革,可能会在养老产业和事业领域展开。2)老年人劳动参与方面,新《决定》首次提出延迟退休领域的“自愿、弹性”原则,并新增了“稳妥有序”的前置要求,此外还首次提出“创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位”。我们认为,延迟退休和老年人就业岗位创造是一体两面:一方面,“自愿、弹性”原则和“稳妥有序”前提,实际是通过柔化政策实施标准,降低改革的推行难度;另一方面,推动老年人就业,实际是通过推动扩大老年人适用岗位,缓解对中、青年就业的挤压,和对于养老金待遇下降(如当前常见的因内部退养导致缴费基数降低)的担忧。未来,相关政策可能加速落地。风险提示:1)养老保险体系改革进程不及预期;2)银发经济发展不及预期;3)银发经济的范围为我们自行总结,可能与政策实际范围存在差异。
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